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我国公务员职位分类与管理:30年的实践与分析

2017-10-25 00:01

  现代公务员管理制度的核心,就是在科学分类的基础上,实行分类管理、规范管理与人本管理,对公务员实行人岗匹配,实现三个“合适”,即把合适的人放在合适的岗位上做合适的事情,促进公务员队伍的专业化、职业化与现代化。

  现代公务员管理制度的核心,就是在科学分类的基础上,实行分类管理、规范管理与人本管理,对公务员实行人岗匹配,实现三个“合适”,即把合适的人放在合适的岗位上做合适的事情,促进公务员队伍的专业化、职业化与现代化,以公共部门的高效运行与战略目标的全面实现。因此,在公务员管理实践中,职位分类既是基础又是关键,2016年是我国公务员分类30年,《公务员法》实施10周年,我们有必要对于公务员职位分类制度在我国的与发展进行回顾与分析,因此本文将在回顾我国公务员职位分类制度建立过程的基础上,针对如何解决当前职位分类与管理实践中的相关问题,提出了自己的一些与思考。

  纵观世界,公务员分类方法主要有品位分类和职位分类两种,并分别以英国和美国为主要代表。当今世界都在积极吸取这两种分类制度特点的基础上,建立适合各自国情的公务员分类制度。下面就将两种公务员分类制度的利弊特征、发展趋势予以及我国公务员分类制度的发展溯源予以简要回顾与分析。

  品位分类(Rank Classification)是一种以“人”为中心的人事分类制度。它根据公务员个人所具备的资历、学历以及职务、身份等多项条件来确定其录用、考核、培训、晋升和工资福利待遇。[1]英国是最早划分政务官和事务官的国家,受贵族等级制度的影响,其施行的是比较典型的品位分类,这亦是英国悠久发展历史的制度底蕴。品位分类制具有如下特征:

  品位分类制下,品位(或称品级、官阶、级别)代表着地位高低、资格深浅、报酬多寡;职位则标志着等级,代表职责之轻重、任务之繁简。品级以公务员个人为中心,品级高低与职务类别并无必然联系,常可出现高品级低职务或低品级高职务、甚至有品级无职务或有职务无品级的情况。一方面,由于公务员的任用与待遇均以品级为依据,岗位变动并不影响其级别与薪酬福利,这种同级同酬的制度使得公务员自身有较强的安全感,一般不会因职务调整而产生过分的担忧,从而有利于公务员在各部门、各职务间的交流与调动。但另一方面,也正因为品级决定待遇,这种同工不同酬的激励体制往往容易公务员更热衷于对个人品级的追求,而忽视了工作本身,从而导致行政效率低下。

  公务员制度形成之初,由于受到当时社会发展的,管理职能比较简单,不需要公务员具备专门化的知识,因而选拔任用的多是知识广博、才能出众、具有多方面的通才。例如,1860年,英国斯坦利委员会,以公务员学历为标准划分高级和低级事务官,受过高等教育的划分为高级事务官,没有受过高等教育的则划分为低级事务官。[2]因此,最初的公务员品位分类相对简单易行,选拔任用环节无需人事管理专家参与即可进行。

  19世纪末,随着社会生产力的不断发展,、经济、文化等领域社会分工日益精细而繁杂,以至于管辖的事务范围亦逐步扩大,职位、岗位的种类与数量不断增加。一方面,以选拔通才为主的品位分类制已不能适应社会专业分工的实际需要,另一方面,亟需科学系统的人事管理制度对日益庞大的公务员队伍进行管理。在这样的大背景下,职位分类(Position Classification)应运而生,这是一种以事为中心,根据工作难度、责任大小、任职条件等标准将各工作岗位确定为不同的职位,通过职系区分和职位归级对职位予以分类的一种制度。美国是公务员职位分类制度的首创国家,其在1923年颁布了首部《职位分类法》,该法及其后来的修订版主要体现了职位分类的以下两个特征:

  在职位分类制度下,通过职位调查,对各类职位的业务性质、数量、工作时间和方法等进行系统化的分类定级。一个机构有多少事务,需要设立多少职位岗位都要经过精确的测算,并明确每个职位的具体职责和任职条件,在此基础上确定人员编制数和录用标准,从而增强机构设置的科学性和编制定员的规范性,这充分体现了以“事”为中心的特点。与此同时,随着职位分类的逐渐细化,该分类制度下的公务员选拔任用日趋表现出专才专用的特点,从而有效应对社会多元化发展要求管理效能提升的现状。但是,职位分类也需要把握合理的尺度,若分类过于精细,则容易出现由于实际操作异常繁杂导致行政成本过高的弊端,反倒降低了行政效率。此外,如果过度强调以事务为中心,则容易忽视人对职位的影响,不利于个人主动性与创造性的发挥,并会通用型人才的成长。

  同工同酬是以美国为代表的职位分类制度的一项重要基本原则。[3]公务员的职位直接与薪酬待遇挂钩,同样的工作量、工作难度,工资报酬相同,充分体现了按劳分配的公平性原则,使工资分配趋于合理化。这样避免了多劳不多得情况的发生,有助于充分调动公务员的工作积极性,使其心投入到工作本身,从而提高的行政效率。

  如上文所述,品位分类制与职位分类制各有利弊,随着国际间、经济、文化等全方位交流地不断深入,以及经济社会发展对公务员管理制度的科学、高效与合理化提出更高的要求,已鲜有完全意义上的品位或职位分类,两种分类制度出现了互补与融合的趋势。一方面,品位分类制开始重视对职位的系统评价和分类。例如,英国于1968年进行的文官制度过程中,改变了之前对职位划分过于简单的做法,将职位划分为10个部类19个职组,在一定程度上体现了职位分类制按工作性质、难易程度、责任轻重进行分类的原则。[4]另一方面,职位分类制开始注重人对职位的影响。例如,美国于1978年进行的文官制度设立了“高级文官”,引入品位分类制“级别随人走”的灵活管理方式,打破了由于工资随职务而定所造成的人员岗位、调动困难等局面;同时职位评价方法,简化职位分类标准,从而优化职位分类结构以使之更加富有弹性。[5]

  中国自古以来就有公务员品位分类管理的传统。早在魏晋南北朝时期的封建社会,我国实行的九品制即是对官员进行品位分类管理,官员的地位和待遇按品级的高低而定,不同品级的官员可以在不同职责与职位之间调动。这种以品位为主的官员管理体制经过后来数个朝代的改进与演变持续了近两千年,乃至在新中国成立以后,我国干部人事管理制度依然表现出明显的径依赖,导致当时计划经济体制下的干部人事制度基本沿用了以“人”为中心的品位分类管理方式,主要体现在对所有公务员进行了行政级别的划分,并均按党政机关干部的单一模式进行集中管理。

  鉴于长期以来按行政级别划线的管理方式在实际运用中出现了较严重的“官本位”、“大锅饭”等官僚主义与平均主义问题,党的十三大首次对干部人事制度作了全面系统地阐述,提出要“改变公务员集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制”,并强调“的重点是建立国家公务员制度”。在这一思的下,1993年8月颁布了《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》),标志着在国家行政机关人员中,开始实施国家公务员制度。《暂行条例》设专章了职位分类制度,成为我国进行职位分类的法律依据。但从《暂行条例》的制度设计来看,其中只了“制定职位说明书,确定每个职位的职责和任职资格条件,作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据”,但并未对公务员的职位具体如何分类做出明确的说明。所以,当时我国公务员实行的实际上是职务分类,即只是将公务员的职务分为领导职务和非领导职务,同时了与领导职务相对应的级别序列。由于公务员内部并未根据职位的性质和特点进行明确分类,所有的公务员依然只能按同一套职务序列进行统一管理,职业发展渠道过于单一,既不利于对公务员的激励,又难以适应管理工作日益复杂化、多样化的需要。因此,亟需通过进一步细化、明确公务员职位分类方式来解决该问题。

  为改进与完善公务员分类制度,2006年1月正式实施的《中华人民国公务员法》(以下简称《公务员法》)在科学总结实践经验并合理借鉴传统职位分类和品位分类优点的基础上,从制度创新的高度对公务员的职位分类作出了明确,即按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。这一分类方式体现了从实际工作需要出发的指导,改变了以往相对单一的职务设置,为公务员的职业发展提供多样化的选择,从而有助于充分调动其工作积极性,提高整体行政效率。此外,《公务员法》还,公务员的职务应当对应相应的级别,级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上,可以按照国家晋升级别,职务与级别是确定及其他待遇的依据。由此可见,我国正致力于建立一种以职位分类为主导,并融合品位分类中合理因素的公务员分类管理制度。这既符合国情,也当前世界将两种分类制度优势互补的趋势。